Изучение основных исторических этапов развития органов прокуратуры в России

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………..………3

1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ.....6

     1.1. Образование и становление прокуратуры Российской империи……..…...6

     1.2. Развитие прокуратуры в советское время………...……………...………..24

     1.3. Прокуратура Российской Федерации………………...…………...……….39

2. ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ……...……………………………………………………….………………49

     2.1. Место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации………………………………………………………………..…………….48

    2.2. Анализ основных результатов прокурорской деятельности на современном этапе…………………………………………………………………………….54

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………..59

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………….62

		









		







ВВЕДЕНИЕ

Прокуратура — тот государственный орган, по сути, единственный, который обладает всем необходимым набором правовых институтов для эффективной защиты прав и свобод граждан.

Уже на протяжении нескольких веков успешно функционирует российская прокуратура, осуществляющая надзор за исполнением законов всеми, везде и всегда, защищая права и свободы граждан и законные интересы юридических лиц. Ее правозащитный потенциал огромен, и он должен быть востребован в полной мере. По существу, органы прокуратуры выступают в роли флагмана укрепления законности в Российской Федерации. Роль прокуратуры в обеспечении законности и правопорядка в стране возрастает. Государство, его граждане заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, приводила к реальному укреплению законности и правопорядка.

На сегодняшний день правовое общество в России активно развивается. Вместе с ним развивается и государство, которое должно соответствовать требованиям, предъявляемым к нему общественностью. Развиваются все государственные органы, в том числе и прокуратура. Актуальность темы исследования заключается в том, чтобы, анализируя исторический опыт развития органов прокуратуры, определить ее сегодняшнее место в системе государственных органов. 

Целью выпускной квалификационной работы является изучение основных исторических этапов развития органов прокуратуры в России и определения их места и роли в современном государстве.  

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

Изучить образование и становление прокуратуры в Российской Империи.

Рассмотреть развитие российской прокуратуры в советское время.

Раскрыть сущность прокуратуры Российской Федерации. 

Определить место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации.

Изучить основные результаты прокурорской деятельности на современном этапе.



Объектом исследования является история становления и деятельности института российской прокуратуры в начальный период своего учреждения и в условиях трансформации российского общества после распада СССР.

Предметом исследования выступают теоретические концепции деятельности российской прокуратуры, историко-правовая практика и процессы развитии и реформирования органов прокуратуры.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический (интервьюирование), историко-юридический, сравнительно-правовой, аксиоматический, метод анализа документов и т.д. Применение этих методов познания в сочетании с последними достижениями юридической, философской и социологической мысли позволило всесторонне проанализировать историю становления прокуратуры, ее формирования и деятельности в настоящее время.

При написании выпускной квалификационной работы были использованы теоретические разработки в области общей теории права, государственного, уголовного, гражданского, административного права.

Эмпирическую основу исследования составили действующее конституционное законодательство и законодательство о прокуратуре Российской Федерации, акты международного права, акты Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также материалы судебной и прокурорской практики.

Нормативной базой исследования послужили Конституция РФ, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, приказы Генерального прокурора РФ и другие нормативные акты. Помимо национального законодательства были изучены международно-правовые акты: рекомендации Восьмого конгресса ООН (1990 г.) по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (это единственный документ ООН, посвященный деятельности прокуроров), рекомендации Совета Европы (от 06.10.2000).

Использовалась литература, в которой систематизированы, представлены правовые документы, рассматривающие вопросы права и законности, даются соответствующие комментарии.

Теоретические аспекты определения места и роли прокуратуры в системе правовых институтов российского государства и общества исследованы в работах Р.Р. Абдуллиной, С.В, Бабенко, В.Г. Бессарабова, В.В. Бобырева, Н.Н. Дегтярёвой, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, Ф.М, Кобзарева, М.М. Курманова, Н.И. Костенко, Р.А. Мамедова, Н.В. Мельникова, В.А. Михайлова, Л.А. Николаева,В.П. Рябцева, О.И. Чистякова, других ученых и прокурорских работников.

Работа состоит из введения, двух главы, состоящих в свою очередь из пяти параграфов и заключения. Работу завершает список используемых источников и литературы. 













ИСТОРИЧЕСКИЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ.



Образование и становление прокуратуры Российской империи.

Без малого три столетия отделяют нас от того времени, когда Петр I учредил в государстве Российском абсолютно новый для нашего отечества орган — прокуратуру. Страна тогда входила в эпоху масштабных преобразований, и без создания специального надзорного института, каким стала прокуратура, невозможно было бы укрепить державные устои и обеспечить режим законности на всей необъятной территории нашего Отечества. 

Считается, что прокуратура появилась в XIII-XIV вв. во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма. С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Поэтому не случайно, что именно прокуратура Франции послужила образцом для создания аналогичных правовых институтов в других странах, в том числе в России.

12 января 1722 года в соответствии с Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату была учреждена Российская прокуратура - "Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору". При создании прокуратуры Петром I перед ней ставилась задача «уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония».

Но появлению прокуратуры в Российской империи предшествовали другие формы надзорной власти. Чуть более 70 лет потребовалось России, чтобы утвердиться в необходимости создания прокуратуры. 

17 марта 1714 г. Петр I издал Указ "О фискалах" - предшественниках прокуратуры, выполнявших в сущности прокурорские функции. Обер-фискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо Боярской думы, и доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Фискалам вменялось в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре. Однако фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она осуждалась общественным мнением, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. Подчинение фискалов Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в Сенате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функции сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Фискалы были упразднены лишь в 1729 г. До этого они подчинялись прокуратуре.

 Спустя несколько дней после образования прокуратуры – 18 января 1722 г - были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал Указ "О должности Генерал-прокурора". Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Прокуроры были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии.

Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу: средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, т.е. принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган. Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов, и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуратура с момента ее создания и до судебных реформ Александра II была преимущественно органом общего (административного) надзора, а судебная, обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ "О хранении прав гражданских", в котором, в частности, говорилось: “Понеже ничто так ко управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти... Буде кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою ни есть... тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертию, без всякой пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину попадет.

По мнению историков, в России институт надзора включал в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор. По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Однако высказывалось и иное мнение о причинах возникновения прокуратуры. Предполагалось, что это было одно из проявлений борьбы двух начал в государственном строительстве Петра I - коллегиальности и единоначалия. Н. В. Муравьев усматривал причины учреждения прокуратуры главным образом в недостатках фискальной формы надзора: «Недостаточность, а вместе и крайняя непопулярность фискального надзора естественно приводили к мысли о другой, иначе организованной форме его которая могла бы действовать совокупно с фискальством, так как это последнее в известной степени все-таки приносило свою долю пользы и правительство не находило еще возможным совсем отказаться от него в делах местного управления». Причина возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры, в частности, в период петровских реформ виделась историкам и в крайнем упадке нравственности в обществе.

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не предъявлялось. Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором.

Надзор прокуратуры, а также средства реагирования прокуроров заключались в следующем. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест. Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил закон и от которого зависело принять его или же остаться при своем мнении. При этом руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось.

Непосредственное уголовное преследование прокуратурой не осуществлялось; прокуроры наблюдали только за ходом расследования дела и имели "попечение" об арестантских делах.

В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, которые доносили обо всех замеченных ими злоупотреблениях прокурорам.

Таким образом, прокуратура создавалась в России как орган императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений.

В первое время после кончины Петра Великого, при Екатерине I, прокурорский надзор не терял еще своего значения. Указом 7 марта 1726 г. «о должности сената» были подтверждены все прежние обязанности высшей прокуратуры. Но уже при Екатерине, а всего более при ее приемниках наступил для прокурорского надзора период колебаний и извращений, которым подверглись, впрочем, и многие другие институты Петра Великого. Отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба.

Прокуратура продолжая существовать de jure, неотмененная не каким законодательным распоряжением, уничтожалась de facto, как “несообразная с видами» тогдашнего правительства.

В изданном при Петре II важном «наказе» губернаторам, воеводам и их товарищам вовсе не говорится о прокуратуре, как будто она уже не действует в гражданском управлении. Но за то о прокурорах не упоминается и не в каких политических происках этого смутного времени.

В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах.

Вторично за десять лет прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 

Елизавета Петровна восстановила прежнюю власть Сената, а при нем прокуратуру, на старых, петровских началах. Без существенных изменений прокурорский надзор действовал до издания «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи" от 7 ноября 1775 г. Но уже с разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского государства.

Ну а уже в «учреждения о губерниях», предусматривалась специальная глава "О прокурорской и стряпческой должности", в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту прокуроры осуществляли:

охранение общего благоустройства в губернии;

надзор по казенному управлению;

надзор по суду и расправе.

До 1775 г. прокуратура в России существовала исключительно как орган общего надзора. Учреждение о губерниях создает прокуратуру судебную: это губернские стряпчие и прокуроры, а стряпчие губернских судебных органов. Впервые появляются прокуроры, на которых возлагаются функции государственной адвокатуры.

Как писал Н. В. Муравьев, «участь прокурорского надзора екатерининской эпохи в действительной жизни далеко не соответствовала положению, отведенному для него в законе. Здесь о его задачах было собрано много высоких общих определений, приведен ряд красноречивых рассуждений теретического свойства, начертана целая его программа в нравственно-юридическом духе того времени. В действительности же прокурорам, этим представителям „ока государева" и стряпчим, их советникам и помощникам, предстояло одно из двух: или безусловно подчиниться местному административному начальству и из власти, имеющей за ним контроль, превратиться в его чиновников, или же вступить с ним в неравную борьбу. Первому воспрепятствовала все-таки, хотя и в обессиленном виде, сохранившаяся принадлежность их к особому ведомству надзора, с генерал-прокурором на его вершине, второго не допустили ни точный разум новых губернских учреждений, ни созданное ими местное всесильное главенство распорядительной власти местной губернской администрации. Ограниченный и ослабевший, но не уничтоженный, прокурорский надзор был вынужден избрать среднюю дорогу приспособления к сложившейся вокруг него обстановке. Он сохранил идею закономерного надзора и специального преследования беззакония, не свел ее практическое осуществление к просмотру журналов присутственных мест и заявлению на них протестов в случаях формального нарушения закона».  Это глубокое и верное наблюдение нуждается лишь в одном небольшом уточнении — просмотр журналов становится господствующей формой прокурорского надзора лишь в первой половине XIX в. При Екатерине II прокуроры и стряпчие в основном регулярно посещали различные губернские и уездные учреждения и протестовали не только письменно, но и устно. Впрочем, это не меняло формального характера прокурорских замечаний, предложений и протестов. 

При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Потом он стал только министром юстиции, т.е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

Интересно, что при Павле была предпринята попытка восстановить институт фискальского надзора. В январе 1799 г. учреждались должности фискалов в пяти западных губерниях (Подольской, Волынской, Минской, Литовской и Киевской). Фискалам присваивался чин седьмого класса и жалованье по 500 руб. в год, их обязанности должны были заключаться в «наблюдении, дабы никому и нигде в присутственных местах проволочки не было». В конце того же года император утвердил доклад генерал-прокурора, в котором указывались недостатки первых месяцев работы фискалов (бюрократизм, вмешательство в частные дела, присвоение себе административной власти и т. п.) и уточнялся круг их прав и обязанностей на будущее.  По своему статусу они соединяли должности петровских фискалов и екатерининских стряпчих, но в отличие от них были независимы от губернских прокуроров и доносили губернаторам, а на них — генерал-прокурору. С восстановлением штатов екатерининских времен при воцарении Александра I павловские фискалы исчезают.

Таким образом, в отдельные периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. С 1802 года институт прокуратуры стал составной частью вновь образованного Министерства юстиции, а Министр юстиции по должности стал Генерал-прокурором.

В России начало каждого нового столетия обычно связано с ожиданием реформ. XIX век не был исключением. Царствование Павла I закончилось дворцовым переворотом и убийством императора. На престоле оказался сын — Александр Павлович. С его именем связан новый этап в развитии российских органов юстиции.

Окруженный честолюбивыми, жаждущими деятельности молодыми людьми, Александр I провел целый ряд преобразований, которые вселяли надежду на дальнейшее укрепление могущества обширной империи, расцвет культуры, науки и искусства. Среди них одно из важнейших — учреждение в России министерств.

«Мы заблагорассудили, — сообщалось в Манифесте от 8 сентября 1802 г., — разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранным министрам…».

Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров: им были прибавлены "подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях", а в ведомостях о "колодниках" должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты.

Большое значение в определении роли и места прокуратуры сыграла «Высочайше апробованная инструкция» или «Циркулярный ордер», которую 22 сентября 1802 года подписал и направил на места первый генерал-прокурор России. Это был великолепно составленный документ, отличающийся не только своей концептуальной определенностью, но и четкостью выражений, и доходчивостью. Инструкция, в частности, ориентировала прокуроров: «наблюдать не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний, притеснений»; добиваться «чтобы следствие приведено было в надлежащую ясность, точность и окончено с совершенным беспристрастием»; тщательно «смотреть за правосудием», а по делам гражданским за «сохранением формы и порядка судопроизводства».

С вступлением на престол Александра II в стране начинались большие реформы. Не могли они не затронуть и институт прокуратуры. Ее бессмысленная бюрократическая организация должна была пасть или преобразиться в связи с созданием демократических судебных органов, адвокатуры и демократизацией местного управления. Реформы неизбежно подняли уровень законности, вернее только благодаря им и были созданы основы законности в России.

В 1862 г., еще до судебной реформы, Государственный совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление "верховного" надзора в империи генерал-прокурором, который одновременно являлся министром юстиции, строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.

Ситуация в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. В середине ХIХ века правящая российская элита окончательно осознала, что действующая судебно-правовая система себя изжила и становится тормозом общественного развития. В конце 1840-х — начале 1850-х годов появляется необходимость разработки нового процессуального законодательства. Однако только после проведения Крестьянской реформы эти работы активизировались. В ходе преобразований произошло коренное изменение судоустройства, процессуального и отчасти материального права Российской Империи. Важнейшими чертами реформы, в частности, были: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной; лишение прокуратуры надзорных полномочий; возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследования путем руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в судах; учреждение прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом); соединение в одном лице функций генерал-прокурора и министра юстиции, свидетельствовавшее о принадлежности прокуратуры к исполнительной власти; устранение прокурорского надзора за судами и судебными следователями. Был введен принцип независимости судей. Реформа установила единую подсудность новому суду всех сословий по уголовным и гражданским делам. Реформа устанавливала и новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность. Изменения в процессуальном праве и судоустройстве потребовали учреждения нового для России института - адвокатуры (присяжных поверенных).

По утверждению А.Ф. Кони, «судебные установления вошли клином в устарелый слой прежних губернских учреждений, окаменелых в том положении, которое было начертано еще при Екатерине II».

Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. Вся его деятельность в основном сосредотачивается на суде. Оставаясь стражем закона, — он, прежде всего, становится государственным обвинителем. В то же время, как писал Н. В. Муравьев, «новый прокурор является настоящим правительственным юрисконсультантом». 

В «Учреждениях судебных установлений» прокурорскому надзору посвящен раздел третий, который назывался "О лицах прокурорского надзора". Согласно этому разделу Учреждений прокурорский надзор осуществляли обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. «Устав уголовного судопроизводства» устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но имеют право давать предложения судебным следователям и наблюдать за производством следствия. При этом прокуратура фактически руководила дознанием. Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру. Прокурор обязан был рассмотреть такие вопросы: 

подлежит ли дело ведению прокурорской власти; 

следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено; 

произведено ли следствие с надлежащей полнотой. 

Прокурор обязан был дать ход следствию в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта. Судебная реформа принципиально изменила роль прокурора в уголовном процессе: из формального надзирателя (каким он был везде, и в том числе в суде уголовном) прокурор превратился в активного обвинителя - центральную фигуру в борьбе с уголовной преступностью.

«Отцы» судебной реформы 1864 г. полагали, что в принципе участие прокурора в гражданских делах находится в противоречии с правилами состязательного процесса. Поэтому «Основные положения гражданского судопроизводства» 1862 г. Пошли по пути ограничения круга гражданских дел, в которых принимал участие прокурор (но зато он становился участником процесса). Статья 54 «Основных положений» предусматривала его участие лишь по делам казны, безвестно отсутствующих, несовершеннолетних и других лиц, состоящих под опекой, по спорам о подсудности и о праве бедности. Прокурор должен был давать заключение по этим делам, мог требовать рассмотрения того или иного дела при закрытых дверях и обжаловать решения по делам казны. Прокурорское заключение, которое излагалось устно после прения сторон, должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и решении по делу. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.

Прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. Так, общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивался в руках министра юстиции как генерал-прокурора, а прокуроры в случае обнаружения нарушений законов судебными органами и их должностными лицами обязаны были принимать меры по их устранению: сообщать об этом председателям судебных мест, доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те, в свою очередь, министру юстиции.

Наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

В ходе судебной реформы, при некотором изменении роли прокуратуры, за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан.

Прокуратуры в то время составляла единую и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от них, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся на основе изучения конкретного дела, что было существенной гарантией прав нижестоящих прокуроров.

Смысл реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состоял в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной сферой, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: вместо губернской прокуратуры появилась прокуратура, создаваемая в судебных округах. Однако в силу того, что судебная реформа шла достаточно медленно и закончилась лишь к началу ХХ в, в 60-90-е гг. ХIХ в. в прокурорском надзоре существовали две подсистемы: губернская и "судебная" прокуратура.

В апреле 1866 г. новые прокуроры и их товарищи приступили к своим повинностям только в 10 губерниях и в Петербургской и Московской судебных палатах. Комиссии, высочайше учрежденной для завершения дел сообразно преобразованию судебной части, было доверено введение их в действие. 7 марта 1866 г. было принято новое Положение о губернской прокуратуре, которое работало во всех губерниях, где еще начали работать общие суды и соответствующие прокуроры. В данном акте законодатель, сохраняя губернскую прокуратуру, стремился очень приблизить ее к суду, сократив сообразно способности функции всеобщего наблюдения.

В отличие от новой прокуратуры губернская прокуратура сначала не осуществляла функции обвинительной власти. За ней остались некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам пребываниями, за губернскими правлениями, полицией и прочими органами. Губернские прокуроры оставались в конкретном руководстве министра юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от бывших стряпчих подчинялись исключительно прокурору и были самостоятельны от губернской администрации. 

С принятием судебных уставов в 1864 г. прокуратура из органа надзорного типа была трансформирована в основном в орган уголовного преследования. Одновременно закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений.

Все же судебная реформа 1864 г. в России, хоть и опиралась на концепцию, признающую разделение властей, базировалась все-таки на том, что все ветви власти, как ветки дерева, имеют основанием могучий ствол - самодержавие. Приговоры выносились именем Императора, и он же утверждал их в случаях совершения наиболее опасных преступлений. 

Во второй половине ХIХ - начале ХХ в. развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:

вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;

усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

Послереформенная прокуратура, хотя и продолжала сохранятся органом исполнительной власти, непосредственно подвластным правительству, по сопоставлению с губернской прокуратурой оказалась более самостоятельной и независящей от местных властей, что, соответственно, содействовало постепенному возрастанию авторитета прокуратуры. Независимости прокуроров от местного воздействия содействовал порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора, назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение осуществлял генерал-прокурор Российской империи. Прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты на всю жизнь. На должности прокуроров имели возможность претендовать в основном адепты дворянского сословия.

С момента своей реорганизации после 1864 г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране. В соответствии со ст. 1034 Устава уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат, которым все должностные и частные лица должны были немедленно сообщать все сведения о них. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища (ст. 1037 Устава уголовного судопроизводства). Эти лица при производстве следствия обладали теми же правами, которые были предоставлены судебному следователю и прокурору окружного суда в общем порядке судопроизводства. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окруж.......................